Taustaa
Hankintalain 15 §:ään sisältyvän sidosyksikkösääntelyn mahdollinen muuttaminen on yksi keskustelluimmista osista meneillään olevassa hankintalainsäädännön uudistamishankkeessa. Muutosesityksen tavoitteena on, että julkisen sektorin mahdollisuuksia tuottaa tukipalveluja inhouse-yksiköissä rajataan.
Hankintasääntelyn muuttamista valmistellut työryhmä päätyi esittämään 5.2.2025 julkaistussa raportissaan, että hankintalain 15 §:ssä säädettyihin sidosyksikköaseman edellytyksiin lisätään edellytys 10 % vähimmäisomistuksesta. Eli jokaisella hankintayksiköllä tulisi olla sidosyksiköstä vähintään 10 prosentin omistusosuus. Muilta osin sidosyksikköaseman edellytykset jäisivät lainsäädännössä nykyiselleen.
Sääntelymuutosten on esitetty tulevan voimaan valtaosin jo 1.1.2026 alkaen mutta sidosyksiköiden omistusosuutta koskevalle uudelle vaatimukselle valmistelutyöryhmä esitti 18 kuukauden siirtymäaikaa siten, että uutta omistusosuusvaatimusta sovellettaisiin 1.7.2027 alkaen. Jätealalla siirtymäaika olisi vuoden pidempi. Siirtymäaikasääntelyn tarkoituksena olisi joustavoittaa siirtymää ja palvelujen saatavuutta muutoksen yhteydessä.
Siirtymäaikojen kuluessa uuden sääntelyn vastaíset hankintayksikön ja sidosyksikön väliset sopimukset tulisi irtisanoa päättymään. Jos sopimuksia olisi voimassa vielä siirtymäajan päätyttyä, arvioitaisiin niitä suorahankintoja koskevien hankintalain 40 ja 41 §:ien perusteella.
Omistusosuusvaatimuksesta riippumatta hankintayksikkö voisi tehdä uusia määräaikaisia sopimuksia sidosyksiköltään 30.6.2026 asti. Näiden sopimusten voimassaoloaika voisi olla korkeintaan yksi vuosi ja muiden 15 §:n mukaisten sidosyksikkövaatimuksten tulisi uusissa määräaikaisissa sopimuksissakin täyttyä.
Miten hankintayksikkö voisi uudessa tilanteessa reagoida?
Esitetty muutos olisi toteutuessaan hyvin merkittävä ja asettaisi hankintayksiköt tilanteeseen, jossa hankintayksiköt joutuisivat verrattain kireässä aikataulussa arvioimaan, miten sidosyksikön tuottamat palvelut jatkossa järjestetään.
Mitään reagointitarvetta ei hankintayksiköllä luonnollisesti ole silloin, jos palveluja tuottava sidosyksikkö jo nykyisellään täyttää uudenkin sääntelyn omistusvaatimukset. Sidosyksiköiden moninaisuuden vuoksi on todennäköistä, että jokin hankintayksikkö tulisi muutoksen johdosta kohtaamaan myös sellaisen tilanteen, jossa sidosyksikön tarjoaman palvelun järjestäminen uudelleen esitetyn siirtymäajan kuluessa – jos lainkaan – ei realistisesti ole mahdollista. Tarve tulevia palvelujärjestelyjä koskevalle arvioinnille ja suunnittelulle on kuitenkin tässä vaiheessa ilmeinen.
Koska hankintayksiköt, sidosyksiköt ja sidosyksiköiden tuottamat palvelut ovat erilaisia ja jokainen muutostilanne on omanlaisensa, ei yhtä kaikkiin tilanteisiin sopivaa ratkaisua ole mahdollista osoittaa.
Jos lainmuutos toteutuisi esitetyssä muodossa, palvelutuotannon järjestämiseksi hankintayksikkö voisi
- tuottaa palvelut kokonaan tai osittain itse;
- tuottaa palvelut kokonaan tai osittain toisen hankintayksikön kanssa;
- perustaa uuden sidosyksikön tai järjestää aiemman sidosyksikön omistuksen uuden sääntelyn mukaiseksi; tai
- hankkia palvelut markkinoilta kilpailuttamalla.
Oma palvelutuotanto tai yhteinen palvelutuotanto toisen hankintayksikön kanssa ovat hyvin usein epärealistisia vaihtoehtoja sen vuoksi, että tarvittavan osaamisen ja/tai työvoiman hankkiminen ei kohtuullisin kustannuksin ole mahdollista ja palvelutuotannon käynnistämiseen liittyy merkittäviä riskejä.
Palvelujen hankkiminen markkinoilta kilpailuttamalla on luonteva ratkaisu niihin tilanteisiin, joissa markkinatarjontaa on riittävästi, hankintayksikön hankinta- ja kilpailutusosaaminen on riittävällä tasolla, eikä hankittavassa palvelussa ole kohtuuttoman suurta volyymia ja/tai voimakasta räätälöinnin tarvetta.
Voitaneen pitää todennäköisenä, että hyvin suurelta osin hankintayksiköt tulisivat toimimaan jatkossakin sidosyksikkömallilla järjestämällä tavalla tai toisella nykyisen sidosyksikön omistussuhteet uuden sääntelyn mukaisiksi. Järjestelyt voivat olla pienimpien hankintayksiköiden omistusosuuksien lunastamisia, jolloin kyseisten hankintayksiköiden vaihtoehtoksi jää liittyminen jonkin toisen sidosyksikön omistajakuntaan tai palvelujen hankkiminen markkinoilta kilpailuttamalla.
Uusi sääntely voisi johtaa myös sidosyksiköiden pilkkomisiin useaksi sidosyksiköksi siten, että kussakin on enintään kymmenen omistajaa vähintään 10 % omistusosuuksin. Pilkkomistilanteissa jäisivät kuitenkin todennäköisesti kaikki lainmuutoksella tavoitellut hyödyt saavuttamatta.
Sidosyksikön toiminta voitaisiin relevanteilta osiltaan myös markkinaehtoistaa, johon selkein keino lienee sidosyksikön myynti markkinaehtoiselle toimijalle. Myyntiprosessi tulisi kuitenkin järjestää valtiontukisääntely huomioiden siten, ettei sääntelyä rikota.
Organisaatioissa on joka tapauksessa varauduttava
Hallituksen esitys hankintalain uudistamiseksi on tarkoitus antaa eduskunnalle tulevalla syysistuntokaudella. Uudistuksen kohtaaman laajan kritiikin vuoksi on vielä epävarmaa, pysytäänkö aikataulussa. Muun muassa Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvitys arvioi, että 10 prosentin omistusosuusvaatimus ei toisi välttämättä lainkaan odotusten mukaisia säästöjä, syynä erityisesti pienten hankintayksiköiden uudessa tilanteessa kohtaamat ongelmat niihin liittyvine kustannuslisäyksineen.
Työ- ja elinkeinoministeriö julkaisi 30.7.2025 PricewaterhouseCoopers Oy:llä teettämänsä selvitysraportin (raportin täydennetty versio 31.5.2025), joka kartoittaa ICT-palveluiden sekä yleis-, talous- ja henkilöstöhallinnon palveluiden osalta sidosyksikön palveluista luopumisesta aiheutuvia muutoskustannuksia ja markkinapotentiaalia. Raportin laatija suosittaa sidosyksikköjä koskevien muutosten hyväksymistä.
Mahdollista muutosta ennakoiva strateginen ja toiminnallinen suunnittelu ja suunnittelun dokumentointi ovat hankintayksiköissä ja sidosyksiköissä nyt joka tapauksessa tarpeen. Lainsäädäntömuutosten toteutuessa alustavienkin suunnitelmien olemassaolo joka tapauksessa helpottanee organisaatioiden valmistautumista siirtymäkauteen.
Mikko Markkula
asiantuntija, varatuomari
Hankintaratas Oy
